Réforme des retraites : quelle justice ?

Il faut que je me lance sur cette question qui fait la une de l’actualité. Cela fait plusieurs semaines que je recule. Mais, au fil des discussions, des revendications, des éléments qui ressortent des débats, les choses deviennent plus concrètes et, en fait, plusieurs questions ayant trait à la justice émergent.

Au départ, l’annonce faite par le candidat Macron dès la campagne électorale, était de promouvoir un système juste. On retrouve cette ambition dans le rapport Delevoye (1) (où nombre des arguments justifiant les grands axes de cette réforme sont développés) avec notamment cette formule, en forme de slogan : « un système où un euro cotisé donne les mêmes droits » (à tous). Dit de cette manière, on a l’impression que l’on a trouvé un critère incontestable de justice. Mais peut-on réduire la complexité de la société, avec l’extrême diversité des situations que l’on y rencontre à une formule aussi simple ?

L’argument, cela dit, est développé de manière intéressante dans l’introduction. Deux options sont opposées : celle où c’est l’État qui gère l’ensemble des retraites de la nation, et celle où ce sont des solidarités professionnelles qui prévalent et qui, du coup, gèrent des systèmes particuliers. Par le passé, « l’ambition universelle, dit le rapport, a cédé sous le poids des solidarités professionnelles, d’où nos 42 régimes de retraite ». Or, dans un contexte économique mouvant, « personne ne peut garantir l’avenir de sa profession dans sa pratique, son essence, sa démographie, son statut, son périmètre ». Il y a là une considération fort importante. Les caisses de cadres, par exemple, bénéficient d’une démographie favorable, puisque le nombre de cadres dans la population active ne cesse d’augmenter. Il y a donc beaucoup de jeunes cadres par rapport au nombre de cadres retraités. À l’inverse, le retraite des cheminots est un gouffre, non pas tellement à cause de l’âge du départ à la retraite, que parce que les effectifs de la SNCF ont fondu de manière drastique, année après année (on en est à 0,55 actif par retraité, d’après les calculs de la Cour des comptes !) (2).

Il est donc normal (et cela semble juste) que l’État dépasse des logiques trop locales. Par ailleurs, certains secteurs professionnels ont pu négocier des accords avantageux, à l’inverse d’autres, et cela crée, également, des inégalités. Mais on voit aussi le talon d’Achille d’un tel raisonnement. Car un secteur professionnel peut, à l’inverse, promouvoir une vision de la justice plus concrète, plus proche du terrain et plus adaptée à la variété des situations de travail.

Et donc, en s’adossant, a priori, à un argument abstrait et formel, le gouvernement s’est doublement compliqué la tâche. Il était évident, d’une part, qu’il peinerait à expliquer les bénéfices concrets d’un système justifié d’une manière aussi formelle et qu’il lui serait, d’autre part, difficile d’avoir une boussole pour gérer des négociations face à des revendications précises.

Toutes les exceptions soulevées posent des questions fortes en terme de justice

Le paradoxe est qu’en affichant un critère aussi simple et aussi fort, le projet a fait ressortir un nombre vertigineux de cas problématiques qui montrent à quel point la justice est multidimensionnelle.

La simple lecture du rapport Delevoye soulève déjà plusieurs lièvres. Il y a, d’abord, toute une série de cas qui, d’ailleurs, représentent des avancées, où on envisage de donner des points à des personnes qui ne cotisent pas (chômeurs, parents qui interrompent leur activité pour s’occuper de jeunes enfants, aidants, etc.). Or, déjà, si on veut déterminer une liste juste des cas pris en compte et du nombre de points accordés à chacun, on rentre dans une négociation où les critères seront complexes à construire.

Mais il y a d’autres cas bien plus critiques.

L’exception des travailleurs indépendants

On lit, par exemple, cette affirmation : « Dans le système universel de retraite, les salariés et les fonctionnaires cotiseront au même niveau, pour qu’à rémunération identique, ils aient les mêmes droits à retraite ». Si on est attentif, on s’aperçoit que cette phrase ne parle que des salariés. Et, de fait, il n’est pas prévu d’aligner les travailleurs indépendants sur les mêmes règles. Une authentique contorsion verbale prévaut ici : « Indépendants : un barème de cotisation adapté dans lequel l’équité avec les salariés est davantage recherchée ». L’équité est « davantage recherchée » : belle manière de dire qu’elle ne sera pas atteinte.

Il y a peut-être de bonnes raisons pour lesquelles un tel alignement serait impossible, voire injuste. Mais il ne relève certainement pas du principe affiché. Dans la pratique, le plafond de cotisation des indépendants (au-delà duquel il n’y a pas de cotisation) sera trois fois plus bas que celui des salariés. Ce qui nous est expliqué de la manière suivante : « Le système universel de retraite tiendra compte de la dégressivité actuelle des cotisations, nécessaire à la préservation du modèle économique des travailleurs indépendants ». Le système universel tiendra donc compte de la situation actuelle. Pourquoi pas ? Mais pourquoi limiter cet argument à ce cas précis ? Et surtout, s’il s’agit de préserver le modèle économique en question, il semblerait plus judicieux d’avoir une progressivité (les plus fragiles économiquement cotisant moins) plutôt qu’une dégressivité.

Par ailleurs, si on parle de plafond, l’existence même d’un tel plafond pour les salariés (comme pour les indépendants) a fait débat. Au-delà d’un certain niveau de rémunération, le prélèvement se limite à la fraction qui finance les dimensions les plus sociales du système. Dans ce cas, évidemment, la fraction du revenu qui excède le plafond n’est pas prise en compte dans le calcul de la retraite. Pourquoi pas … mais pourquoi ? Cela incitera, de fait, les personnes concernées à investir dans des systèmes de retraite complémentaires que l’on prétend voir disparaître avec la réforme.

L’exception des professions dangereuses

Autre point : dès le rapport Delevoye, le cas des policiers, des militaires et des pompiers était mentionné.

Je cite toujours : « Des spécificités pourront être conservées pour les fonctionnaires qui exercent des missions régaliennes de maintien de l’ordre et de sécurité publique. (…) Pour l’exercice de ces missions, qui se caractérisent par leur dangerosité et par des contraintes importantes, l’État doit en effet disposer de fonctionnaires en pleine possession de leurs capacités physiques et par conséquent relativement jeunes ». On a là un concept nouveau : « la pleine possession des capacités physiques ». Or cela vient peu après un paragraphe plutôt cruel concernant les aides-soignantes, où l’on compare les aides-soignantes de la fonction publique hospitalière qui peuvent partir à 57 ans à celles qui sont sous statut privé et qui ne le peuvent pas. Devrait-on aller, dans ce cas, vers un moins-disant social ? Le rapport ne tranche pas et renvoie à la question générale de la pénibilité (qui fait, d’ailleurs, l’objet de nombreuses différences d’appréciation, et de nombreuses contestations, dans le système actuel). Alors pourquoi tranche-t-il immédiatement dans le cas des missions régaliennes de l’État ?

En fait, la question de la diminution des capacités physiques avec l’âge est une question pour beaucoup de professions. Une aide-soignante a un métier physiquement exigeant. Un conducteur de train n’a pas la même concentration après 50 ans. Et faire face à une classe d’élèves moyennement motivés nécessite une pêche qui fléchit, elle aussi, avec les années.

On s’aperçoit, alors, que l’argument (sous-jacent à beaucoup de réformes des retraites) de l’espérance de vie qui augmente est une simplification dangereuse. On distingue déjà l’espérance de vie et l’espérance de vie en bonne santé (qui augmente moins). Mais il faudrait également distinguer la capacité à faire face à une situation fatigante qui diminue bien avant l’âge légal de départ à la retraite. Dans certaines filières professionnelles, on gère cette diminution en valorisant l’expérience et la hauteur de vue : donc en dirigeant les personnes d’âge mur davantage vers les fonctions d’expertise ou les fonctions stratégiques et moins vers les fonctions opérationnelles. Mais ce n’est pas possible pour toutes les filières professionnelles.

La malchance de ceux qui ont une progression de carrière régulière

On sent bien que certaines professions bénéficient d’un rapport de force favorable pour négocier des exceptions (et les conducteurs des transports ont, il faut le dire, un pouvoir de blocage qui leur donne du poids dans les négociations). Par ailleurs, plus on rentre dans les détails, plus la complexité se dissémine. C’est une des raisons qui rend un simulateur de retraite extrêmement complexe à élaborer (d’ailleurs, aujourd’hui, le montant exact de la pension que touchera une personne donnée reste partiellement un mystère qu’il est parfois difficile de dissiper).

Il y aura, quand même, des gagnants mécaniques et des perdants mécaniques avec un système par points (quel qu’il soit). En gros, tous ceux qui ont eu une carrière assez plate, avec un salaire qui a assez peu varié, auront accumulé un nombre de points qui leur donnera une retraite assez proche de leur salaire (et, évidemment, c’est l’exemple de quelqu’un qui a eu le même niveau de rémunération toute sa vie qui est détaillé dans le rapport). À l’inverse, quelqu’un dont le salaire aura évolué régulièrement tout au long de sa vie sera ramené en arrière de plusieurs années quand on calculera la moyenne des points qu’il a accumulé au fil des ans.

On comprend la colère des enseignants. Ils sont pratiquement la profession qui a l’évolution de carrière la plus progressive. Même au sein de la fonction publique, leur cas est particulier (je renvoie au bilan qui a été établi par l’Insee). En gros, ils sont sous-payés à l’embauche par rapport à leur niveau de diplôme et ne parviennent à une rémunération correcte qu’en fin de carrière. Et la perspective d’intégrer leurs primes dans le calcul de leur retraite n’est pas motivante car ils sont, également, un des corps de la catégorie A de la fonction publique qui touche le moins de primes.

Là, la perspective d’une retraite universelle révèle une injustice qui pourrait coûter très cher à l’État s’il confirme qu’il entend y remédier (mais le fera-t-il pour de bon ?) : rien ne justifie la courbe de carrière actuelle des enseignants. Ils devraient, comme beaucoup d’autres professions du public et du privé, avoir une croissance rapide de leur rémunération en début de carrière, puis connaître, ensuite, une croissance modérée (je précise que je n’étais pas salarié de l’Éducation nationale avant de prendre ma retraite !).

Les effets de l’âge d’équilibre sont inégaux socialement

Enfin, dernier exemple, imposer un âge d’équilibre pour inciter à prendre sa retraite plus tard est, là aussi, une opération mathématique qui a des effets contrastés suivant les personnes. Quelqu’un qui a commencé à cotiser assez tard sera incité, de toute manière, à continuer à travailler pour augmenter son nombre de points. L’âge d’équilibre ne changera pas grand chose pour lui. La mesure touchera, en premier lieu, les personnes qui ont commencé à cotiser jeunes qui, donc, travaillent depuis longtemps et dont on sait qu’elles ont une espérance de vie plus courte que la moyenne. Il y a donc une injustice mécanique dans ce type de mesure.

La justice : une affaire de débats et d’incertitude

Voilà un bref aperçu de quelques points durs qui soulèvent, à chaque fois, des questions importantes que l’on ne peut pas traiter par le mépris. Et beaucoup soulignent, à propos de ce dossier (et d’autres), que l’attitude de l’exécutif, campé sur ses certitudes, et qui ne négocie que du bout des lèvres, contribue à la crispation globale. De fait, prétendre parvenir à la justice d’une manière aussi impersonnelle est choquant, surtout lorsque l’on découvre que certains ont réussi à obtenir, par leur entregent, des entorses aux principes affichés.

Je médite souvent, lorsque la question de la justice est en jeu, la formule du Deutéronome, qui concernait la mise en place d’institutions judiciaires : « La justice, la justice, tu poursuivras » (Dt 16, 20). La répétition du mot justice qui est une tournure stylistique courante, en hébreu, est une manière d’insister sur le mot, mais, également, de sous-entendre que la justice n’a rien d’évident et qu’elle mérite qu’on y pense et y repense. Le verbe poursuivre provoque, en français, un effet détonnant car, dans notre langue, ce sont les prévenus qui sont poursuivis. Ici, c’est la justice. On a compris l’idée générale : il est aventureux de penser que l’on a la justice entre les mains. Elle nous échappe sans cesse, mais ce qui compte c’est de continuer à la poursuivre, à y tendre, et cela appelle un travail long et complexe.

Les magistrats savent bien que rendre la justice se fait au terme de débats contradictoires, que ce moment est précédé d’enquêtes plus ou moins longues, d’un temps de délibéré et qu’un appel est toujours ouvert, afin que d’autres rejugent ce qui a été jugé une première fois. On se plaint de la lenteur de la justice dans certaines affaires. Elle n’est pas toujours un inconvénient. On devrait d’ailleurs se méfier des appels incessants, dans l’opinion et dans le monde politique, à multiplier les procédures de comparution immédiate.

En dehors de la situation judiciaire, il faut souligner que la justice est, dans la société, plus un objet de débats et de confrontation qu’un espace de consensus. Et, pour aller au-delà du bout de phrase du Deutéronome, on notera que les prophètes de l’Ancien Testament ont passé beaucoup de temps à critiquer la justice à courte vue des puissants de leur temps. A courte vue … précisément parce qu’ils avaient fait taire leurs contradicteurs.

Et donc, que va-t-il se passer finalement, sur le front des retraites ? Il semblerait que, dans les coulisses, on discute plus qu’on ne veut bien le dire publiquement. C’est souvent le cas. Quel sera le résultat ? On l’ignore aujourd’hui. Il est clair, en tout cas, que le système dit universel comportera de nombreuses exceptions. Une partie d’entre elles, au moins, devra quelque chose à des rapports de force plus qu’à des considérations d’équité. Il est inévitable qu’il en soit ainsi. Mais à l’heure du bilan, quand on fera le compte des gagnants et des perdants, tout un chacun jugera de la justice de l’opération menée avec de tout autres critères que celui des droits soit disant égaux accordés pour tout euro versé.

Illustration : manifestation du 28 décembre à Paris (photo CC-Jeanne Menjoulet).

(1) Remis au Premier ministre par le Haut commissaire aux retraites Jean-Paul Delevoye le 18 juillet 2019, ce rapport est intitulé Pour un système universel de retraite.

(2) Voir le rapport de la Cour des comptes sur Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des Industries électriques et gazières en juin 2019.