Plan Santé Environnement : analyse d’un échec

La presse a exhumé, ces jours-ci, les rapports d’évaluation du 3^e plan santé-environnement (PNSE3) qui couvre la période 2014-2019. Ces rapports, extrêmement sévères, sont exemplaires des limites et des impasses des politiques publiques actuelles. A ce titre, ils méritent une analyse.

L’évaluation a été menée au courant de l’année 2018. Les rapports, publiés en pleine crise des Gilets jaunes, en décembre 2018, sont passés inaperçus. Les deux rapports émanent des instances d’évaluation du ministère de la Santé (l’IGAS) et du ministère du Développement Durable (le CGEDD). En fait, les deux instances ont travaillé de concert. L’architecture et les grands axes des rapports sont les mêmes et ils partagent des paragraphes entiers. Le rapport de l’IGAS est simplement plus développé : il donne souvent plus de détails. A l’occasion, le rapport du CGEDD formule des remarques suggestives, qui lui sont propres.

« Ils disent et ne font pas »

Un paragraphe introductif donnera la teneur des critiques formulées : « l’étude des actions du PNSE3 montre que ce plan, qui affiche un nombre d’actions plus que doublé par rapport au PNSE1, organise cependant une action très relative. Il couvre inégalement le champ dessiné par le code de la santé publique, sans que les domaines couverts ou non le soient en fonction de choix explicités. En termes d’objectifs, très peu d’actions visent à diminuer l’exposition aux facteurs nocifs. Les actions sont pour la plupart non quantifiées, que ce soit en termes d’enjeux ou en termes d’objectifs ; elles ne sont pas assorties d’objectifs de résultat ; les moyens d’agir ne sont pas définis ; le plan comporte très peu d’actions visant à instaurer une norme, ne définit pas les moyens de l’incitation ou de la contractualisation, et aucun budget ne lui est associé ».

Il y a donc une double critique : d’abord un manque de hiérarchisation et de structuration des actions envisagées et, ensuite, un manque total de prise en compte des contraintes de la mise en action. En clair : on est dans l’effet d’annonce, sans volonté de mener à bien ce que l’on prétend faire.

Les rapports administratifs ne constituent pas des écrits où on ose manier l’ironie. Ils ne se font pas faute, néanmoins, de rappeler l’introduction du PNSE3, qui apparaît, rétrospectivement, comme un chef d’œuvre de novlangue politico-administrative. Son objectif affiché était : « de consolider les progrès déjà accomplis, mais aussi de proposer une nouvelle approche de la santé environnementale, à la fois plus forte, plus positive et plus ancrée sur les territoires, mais aussi intégrant le développement de nouveaux concepts scientifiques et plus particulièrement celui d’exposome ». Il appelait à « un changement de paradigme » dans la mesure où il s’agissait « de prendre en considération toutes les sources de pollution ou d’exposition susceptibles de concourir à l’altération de la santé des individus ». Une fois que l’on a parlé d’exposome et de changement de paradigme, on a, semble-t-il, fait l’essentiel !

J’ai trop entendu ce genre de wishfull thinking au cours de ma carrière pour ne pas rire jaune. La politique, évidemment, se fait souvent avec des mots. Mais les agences de communication aidant, elle se ramène, de plus en plus, à n’être que des mots. L’ancrage dans les territoires dont parlait cette introduction est, précisément, un des impensés de ce plan qui ne s’est absolument pas demandé comment articuler, concrètement, action nationale et action locale. Les deux rapports soulignent également les contradictions flagrantes entre les ambitions affichées et l’absence totale de moyens financiers et humains dégagés pour les mettre en œuvre.

Le penchant de tout pouvoir est de tenter de faire illusion. On se souvient de la critique adressée par Jésus au pouvoir religieux de son époque : « Les scribes et les Pharisiens siègent dans la chaire de Moïse : faites donc et observez tout ce qu’ils peuvent vous dire, mais ne vous réglez pas sur leurs actes, car ils disent et ne font pas » (Matthieu 23, 2-3). Molière a immortalisé cette attitude avec le personnage de Tartuffe. Mais la tartufferie politique n’a rien à envier, aujourd’hui, à la tartufferie religieuse.

Une fois cela dit, la première critique, à savoir le manque de hiérarchisation et de structuration du plan, révèle une faille d’un autre ordre, dans les politiques publiques : la difficulté à voir clair.

Un savoir entravé par trop de jeux d’intérêts

Le plan proposait 110 actions ce qui, en soi, sème le doute. On ne voit pas comment on peut piloter un projet aussi foisonnant. Dans ce genre de situation, c’est presque du bon sens de dire qu’il faut identifier 5 ou 6 domaines et, ensuite, détailler les choses au sein de chaque domaine. Là c’est une sorte d’inventaire à la Prévert, avec des lacunes (les rapports le soulignent), des quasi doublons, confiés à des pilotes différents, et une lisibilité d’ensemble à peu près nulle. On peut s’interroger sur l’origine du problème. On la trouve : « La mission a été informée, lors des entretiens, que le foisonnement des actions tenait au grand nombre de demandes des parties prenantes qu’il convenait de satisfaire ». En gros, les personnes en charge du projet ont vu défiler un grand nombre d’acteurs et n’ont voulu contrarier personne.

On reconnaît là la manière de procéder de la plupart des élus, depuis le niveau municipal jusqu’au plus haut niveau de l’État : ils reçoivent une multitude de sollicitations, d’avis, de pressions, et ils sont noyés. Pourraient-ils s’appuyer sur des corpus de connaissance fiables ? La volonté leur manque pour le faire. Il est plus confortable de faire du saupoudrage que de prendre le taureau par les cornes.

D’un côté, la volonté de passer à l’action est faible et le PNSE3 préfère souvent évoquer la nécessité d’informer, d’explorer, de développer la recherche. Mais vu le peu de moyens affectés à ces objectifs on se demande si ce n’est pas simplement un moyen de botter en touche. Il n’y a pas « de financements suffisants pour travailler sur des risques émergents, notamment pour être en mesure d’exercer une expertise critique face aux études d’évaluation des risques menées par des industriels. En particulier, les risques d’agnotologie, i.e. les pratiques qui permettent de produire l’ignorance, sont réels comme le montre l’histoire de l’amiante ou encore celle du tabac où les industriels ont volontairement présenté des études trompeuses, dès les années 50 ».

En résumé : la production de savoirs indépendants des jeux d’intérêts est déficiente et quand il s’agit de passer à l’action, les reculades se multiplient. L’exemple des plans Ecophyto chargés de diminuer le recours aux pesticides est éloquent. Au moment du Grenelle de l’environnement, la réduction de l’usage des pesticides de 50 % était prévue pour 2012. Dès le premier plan Ecophyto, l’échéance était repoussée à 2018. Le plan Ecophyto 2 l’a repoussée encore à 2025 ! Et cela reste « des plans d’actions qui misent sur le volontariat et la diffusion de bonnes pratiques sur le territoire » et qui « ne formulent pas d’obligations contraignantes en termes de réduction effective d’usage, non plus que d’incitations efficaces au changement des pratiques ». La conclusion ? « Pendant la période Ecophyto 1, l’usage des pesticides a non pas diminué, mais augmenté » (de 12 % entre 2014 et 2016).

Il est donc difficile de voir clair, pour un décideur politique, parce qu’il a, en face de lui, trop d’acteurs qui préfèrent organiser l’ignorance et jouer la montre.

Des politiques publiques paralysées par leur focalisation sur l’économie

Cet échec, je l’ai dit, est exemplaire des limites des politiques publiques actuelles. Les gouvernants sont obsédés par les indicateurs macroéconomiques, l’œil rivé sur les chiffres du chômage, promettent une augmentation du pouvoir d’achat, mais oublient qu’ils pourraient parfaitement obtenir des majorités autour d’actions volontaristes.

Ainsi, au lieu de mettre des questions à l’agenda et de mesurer comment les majorités se dessinent, ils cèdent immédiatement au chantage à l’emploi, si une catégorie vient dire qu’une mesure va diminuer leur compétitivité. De la sorte, c’est à chaque fois une minorité qui fait valoir ses intérêts à court terme. Dans l’autre sens, on l’a vu, la construction du plan a entériné la somme des points de vue exprimés par des spécialistes divers, sans qu’on prenne la peine de construire une vue d’ensemble, de se donner des priorités et de les mettre sur la place publique.

Évidemment, pour tenir dans ce genre de controverse, il faut avoir construit des argumentaires et avoir regardé les choses en détail. Il est plus facile de faire des arbitrages budgétaires, de rogner par ci, de distribuer par là, et de jouer avec des points de PIB.

Or ce qui me frappe, c’est que la santé est une des principales motivations qui font que les français s’intéressent aux questions d’environnement. Ils le font à juste titre. On ne cesse de réévaluer la mortalité précoce liée à des facteurs environnementaux, comme les rapports le rappellent. Actuellement, on en est à une incidence au moins égale à celle du tabagisme. Le public est souvent réticent à adopter des pratiques sobres en énergie, mais il est prêt à consentir de nombreux efforts pour la santé de ses enfants ou pour sa propre santé. Alors pourquoi ne pas tirer parti de ce puissant ressort d’action ?

On oublie que la politique est le lieu où l’on décide ensemble des priorités que l’on se donne, et pas seulement une aire d’arbitrage où l’on ventile l’argent. Et cette remarque vaut aussi pour le rôle des chrétiens dans un tel contexte. L’amour du prochain doit, en toute logique, conduire un chrétien à soutenir les politiques redistributives. Mais pas seulement : il doit également le conduire à contribuer à construire du commun, à travailler à la production de majorités autour d’enjeux qui heurtent des intérêts minoritaires (mais puissants), et qui sont essentiels pour la qualité de vie du plus grand nombre.

Illustration : rivière fortement eutrophisée en Allemagne (photo CC-Abubiju).